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美对华反补贴首次调查“低价提供天然气”

   2021-01-13 5670
核心提示:国际贸易救济中的反补贴案通常会针对不同类别的项目进行调查,例如贷款类、税收类、低价提供商品类、地方直接拨款类等。其中,低价

国际贸易救济中的反补贴案通常会针对不同类别的项目进行调查,例如贷款类、税收类、低价提供商品类、地方直接拨款类等。其中,低价提供商品类的内容分为被调查产品生产所需要的主原材料和能源。对于能源来说,按照美国商务部调查的频率由高到低进行排序,分别是电力、蒸汽煤和水。但在最近的三氯异氰尿酸反补贴案第四次行政复审中(Chlorinated Isocyanurates,以下简称“尿酸反补贴案”),美国商务部新增了一个能源项目的调查,即“低价提供天然气”项目,并裁出补贴幅度。截至目前,美国共在5起案件中发起过天然气项目的调查,例如土耳其钢筋案、土耳其碳钢合金盘条案、印度石英石案、俄罗斯冷轧不锈钢案,本案为对华调查的第一起案件。这对于今后美国对华反补贴案具有参考意义,美国商务部很有可能在新案原审或者旧案复审中发起该项目的反补贴调查,用同样的方式计算补贴幅度,增加中国企业应诉的难度。

公共机构

根据WTO《补贴与反补贴措施协议》,补贴的成立需要解决三个问题:补贴给予方是公共机构、补贴以财政资助形式给、补贴对象具有专向性。

尿酸反补贴案中,应诉企业在案件调查期间从当地的非国有私营公司采购天然气,并由该私营公司向其开具发票。同时,应诉企业答卷中汇报了天然气的生产商是中国石油天然气股份有限公司(中石油)。鉴于此,中方政府配合美国商务部要求,回答了中石油的相关问题。

美国商务部认为,判断补贴给予方的适格性应当以产品最终生产商的性质为准,与供应商无关。应诉企业虽然从私营公司采购天然气,但是归根结底其生产商中石油,是一家国有全资企业,因此符合《美国1930年关税法》第771条(5)(B)条中反补贴意义下的“公共机构”。

专向性

根据《美国1930年关税法》第771条(5)(D)条的规定,补贴的财政资助通常分为四种类型:直接资金转移、应征的政府收入被豁免、提供除基础设施之外的商品或服务、政府购买商品。明显可以看出,美国商务部在尿酸反补贴案中认为天然气项目的补贴是通过第三种类型,即低价提供商品的方式给予应诉企业。

中方政府在此问题上进行了重点抗辩,认为美方申请人提交的《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》只是一个倡导性的政策,并没有实质的法律约束力。从内容上讲,2013计划没有说明天然气是针对特定行业或地区、特定发展项目;而且该计划提及的煤改气行动并非专门针对化工行业或应诉企业所在省市,所以不存在补贴的法律专向性。另一方面,天然气作为重要能源之一,在包括中国在内的全世界各行各业均被广泛应用;并且中国的所有企业、行业都具备使用天然气的资格,被调查产品尿酸所在行业仅占中国市场极小的份额,所以不存在补贴的事实专向性。

美国商务部认为,申请人提供的2013计划,旨在改革天然气价格的形成机制,且国家发改委通过降低对非居民企业的天然气销售价格来减轻下游产业用户的负担。该计划也表明了加速调整能源结构、增加天然气的供应,并加大利用替代燃煤。同时具体明确重点支持包括化学在内的特定行业由煤炭到天然气的过渡,并享有相应的价格支持政策。因此,此项目符合事实专向性。

另外,美国商务部终裁中对申请人的另外两份证据也予以肯定。第一是《中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(2016—2020年,简称“十三五规划”),美国商务部指出十三五规划明确了天然气替代燃煤的计划,针对包含化工在内的6个具体行业。第二是发表在Energy Economics的一篇文章,显示国家发改委于2015年调整天然气价格并确定定价机制,即移除直接用户的类别,包括大工业用户,但化工行业除外。因此,美国商务部认为该项目是限于特定行业,包括被调查产品尿酸在内的化工行业,构成了补贴的事实专向性。

外部基准价格的选择

根据美国反补贴法规19 CFR 351.511(a)(2)(i)-(iii)规定,在衡量“低价提供产品或货物”项目的补贴幅度时,应当选择合适的市场价格作为外部基准格,具体包括三个梯度。在选择适用时有严格的顺序要求,只有当前者不符合要求的情况下,才可选择下一梯度的基准价格。

其中,第一梯度价格是指被调查国国内的实际交易价格,包括国内的实际销售、实际进口、竞争性的政府拍卖价格。尿酸反补贴案中,中方政府按照以往案件的其他同类项目的回答口径,提供了相应的国家统计局公布的国内生产及消耗数据、以及海关总署官网公布的进口数据,但是美国商务部仍认为中国政府在答卷中提供的信息不足,无法分析市场多样性、中国政府在天然气定价方面的影响控制作用、以及中国天然气进口量大到足以忽视国内天然气的生产市场。最后,美国商务部认定中国政府没有尽最大努力配合调查,适用了不利事实推定原则,推定中国天然气市场存在扭曲。鉴于此,第一梯度的国内市场价格不适用。

第二梯度价格是指被调查国的采购者可获得的世界市场价格。尿酸反补贴案中,美国商务部认为第二梯度的世界市场价格应当是中国境内可获得的有效价格,具体来说,是通过管道运输到中国的天然气进口价格。以此标准判定,申请人和应诉企业提交的数据均不符合要求,无法证明是通过管道运输、且与应诉企业采购使用的为同一种类天然气的价格信息。可见,美国商务部对于第二梯度价格的选择有较高的要求以及较狭义的解释,并非通说意义上的可查询价格,而是被调查国实际可得的世界市场价格。

第三梯度价格是指,在评估得出现有的政府价格不符合市场经济规则的结论后,继而依据案件调查中利害关系方提交的现有数据再选择出更可靠、更精确的基准价格。尿酸反补贴案中,美国商务部最终选择了申请人提交的国际能源署公布的关于巴西价格作为第三梯度的外部基准价格,来计算天然气项目的补贴幅度。

从根本上来说,“低价提供天然气”项目的补贴幅度问题实际落脚在外部基准价格的选择上。鉴于天然气属于各国的重要资源,全球各个国家均通过政府或控股的国有企业来负责掌握本国天然气资源,美国在对其他国家的反补贴调查中,均毫无例外认为这些国家的天然气市场被扭曲,本国市场交易价格不能作为第一考虑因素的基准价格,且申请人和应诉企业提供的第二梯度世界价格数据不准确,最终完成对第三级梯度外部基准价格的讨论。

在我国众多被调查的产品中,天然气属于生产过程中所消耗的重要能源,对于此类产品在今后应诉美国反补贴复审时,以及其他需要大量使用天然气作为生产过程中能源之一的产品应诉原审调查时,如果美方再次发起“低价提供天然气”项目的调查,中国应诉企业及代理律师在基准价格数据准备上,一定要充分研究和仔细检查有关气态、液态天然气区分、是否需要计量单位转换、转换公式证据等问题,以防止美国商务部以这些问题为借口,拒绝中方主张的替代数据。

 来源:中国贸易报 2021-01-12  作者:杨麟 

 
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